盐铁官营是一种什么样的制度？盐铁官营制度实施是怎么回事？

盐铁专营，又称盐铁官营，是中国封建社会时期朝廷为打击富商大贾、增加财政收入而实行的对盐和铁的垄断经营政策。

这项政策起源于春秋时期齐国管仲的「官山海」政策;汉武帝时期，桑弘羊、孔仅、东郭咸阳将这一制度加以完善;唐以前盐铁专营几经废止，又几次重新实行;直至安史之乱以后成为定制，为历代所沿用，成为中国式中央集权制度的重要经济保障。

时至今日，中国的食盐专营依然在继续，而且政府专营制度的影响早已远不止于盐铁……

一、盐铁专营的思想渊源

盐铁专营的思想始于管仲，传承至今，成为春秋以后长达两千余年的中国食盐专卖制度的滥觞。为此，后世甚至尊管仲为「盐宗」。

为相齐国期间，齐桓公与管仲论政。齐桓公想要扩大税收来增强国力，然而管仲却认为：「民予则喜，夺则怒，民情皆然。先王知其然，故见予之形，不见夺之理」，即，税收是有形的，直接向人民收取财物，自然会招致人民的不满。最好、最理想的办法是「取之于无形，使人不怒」。据此，管仲提出了「寓税于价」的办法——把税收隐藏在商品里，使纳税者看起来没有纳税而实际上已经纳了税，这样就可以收钱还不至于造成百姓心理上的抵抗。

在具体办法上，管仲给出了简单却影响深远的七个字：「唯官山海为可耳」。煮海成盐，开山成铁，只要把山、海的资源垄断起来，就可以把盐铁的经营买卖控制起来，进而从中获利，是为「盐铁专卖制度」。

在农耕时期，盐和铁是最为重要的两大支柱性产业，其利甚巨。《管子·海王》有云：「令盐之重升加分强……千钟二百万……禺策之……万乘之国，正九百万也。月人三十钱之籍，为钱三千万。今吾非籍之诸君吾子，而有二国之籍者六千万」。一个九百万人的大国，应缴纳人头税的成人者约为一百万人，每人每月征三十钱，可收三千万钱。但如果进行盐的专卖，每升盐酌量提价出售，每月可能得到六千万钱，比人头税的收入还多一倍。而在表面上，政府确乎不曾征税，不致引起人民的反对。不仅在国内如此，还可运盐出口而获取重利，这等于煮沸取之不尽的海水就可以迫使天下人向齐国纳税，即「煮沸水以籍天下」。铁的专卖也是相同的道理。

需要注意的是，管仲提倡的盐铁专营并不是国营。

对于盐业，管仲实行的是专卖政策，开放盐池让民间自由生产，然后由国家统一收购，通过控制产量和销售来控制价格。而且，齐国的盐销售到别国去，售价可以抬高到成本价的四十倍，得利的不只有国家，商贾也获利颇丰。

在冶铁业上，管仲实行的是国有民营。他首先严厉地强调了国家对所有矿山资源的垄断，下令只要一发现矿苗，就马上要由国家保护和封存起来。之后，政府又控制了铁器的定价权，并对所生产出来的铁器进行统购统销。在这些前提之下，管仲开放冶铁作坊业，允许由民间商人自主经营，其增值部分，民商得七成，政府得三成，相当于征收30%的所得税。

由政府控制资源所有权，然后把经营权下放给民间商人，以一定比例分配利润，这就是后世非常流行的“资产国有、承包经营”的雏形。

「官山海」的政策一直被历朝历代所重视，盐铁专营制度对后世政权产生了重大且根本性的影响。这种影响持续至今，从某种意义上讲，这种思想决定了现今中国经济制度最有「中国特色」的部分。

二、盐铁专营的制度依据

中国古代的政治经济制度具有很强的传承性，每一项制度的形成都有着漫长的过程。所以，要说盐铁，得先说税收，而要说税收，得先说土地。成熟的盐铁专营制度形成于汉武帝时期，而这一制度的发端，则早在商周。

商周时期，封建贵族将耕地，平均分配，交给农民使用，称为「井田」。井田周边为私田，中间为公田，公田即「籍田」。公私田都由农民耕种，私田所得交一部分贡赋给贵族，其余留归农民自己，公田所得全归贵族。井田归贵族所有，不得买卖和转让。井田制是奴隶社会的土地国有制，或者说是贵族土地私有制。

井田制是伴着商周的封建制度产生的，随着时间的推移，封建制度开始动摇，井田制的弊端也开始显现。

西周中期，个别贵族强迫庶民开垦井田以外的空地，这样开垦出来的田地，是瞒着公室，不纳税的私有物，可以称之为「非法私田」。到了春秋时期，铁器牛耕的出现和推广使得耕地面积和农业产量大幅增长，农业生产开始以家庭为单位，并逐步成为社会的基础。

非法的私田不纳税，因此从耕地面积的增加中得利的不是上层贵族，而是地方领主，这是各大诸侯所不愿意看到的。因此以鲁国为代表的各诸侯国为增加收入，纷纷进行税制改革，无论公田、私田，一律按亩纳税，这实际上承认了土地私有的合法性，促使了土地由国有向私有的转化。公元前361年，商鞅在秦国实施改革，主张「废井田、开阡陌、民得买卖」，正式承认土地私有。

至战国初期，井田制彻底瓦解，贵族承认土地为农民所有，同时按照田亩统一征税。

这里需要特别强调一点，前面一段提到的「土地」特指「耕地」。实际上，土地并不等于耕地，除了被划分成井田的耕地，还有许多无法耕种的山林池泽，这些地域的土地制度和耕地是大不相同的。

所谓「四封之内，莫非王土」，封建时代，这些非耕地的所有权也是归贵族所有的。非耕地不向农民开放，有专门的官员值守，禁止私自闯入。但是随着耕地所有权逐渐转移到农民手中，贵族的非耕地禁区也开始越来越多地被庶民闯入，进行烧炭伐木、捕鱼狩猎等活动。

初期，这种活动属于非法牟利，称作「奸利」，闯入者也被视作盗贼，会遭到官府的征讨。然而，群众是无法阻挡的，当闯入者的数量多到防不胜防、讨不胜讨的地步时，贵族们也只好在保留所有权的同时开放这些山林池泽，转而在重要通道设立出入关隘，遇到在禁区牟利的，就按其所得征收一部分充公。久而久之，这就在田租之外，另形成了一种赋税。这种「山林池泽之税」就是后世「关税、商税」的起源，而「征税」的「征」字也正是源于最初官府对于非法闯入禁区者的征讨。

春秋末年，这种管理非耕地的方式就已经得到广泛应用，在地少人多的诸侯国，如郑、晋、齐等，都实行这种制度。

之后秦汉实现了大一统，统一帝国的出现前所未有，但他们关于土地所有权的观念则延续了战国旧制，即，承认耕地归农民私有，而非耕地作为封建贵族世代相传的禁地依然由贵族保留所有权。又由于封建制度被废除，没有了诸侯，真正的贵族就只有皇室，所以全国的山林池泽都归皇家所有。

土地所有权的差异对秦汉帝国的赋税制度产生了深刻的影响。田归民有，所以全国田赋都收归掌管朝廷经济的大司农，作为政府公费;而山林田泽归皇家，所以山川池泽之税都收归掌管皇室经济的少府，专供皇帝私用。

所以汉朝初期，完整的土地制度应该这样表述：耕地私有，允许买卖，按田亩统一收税，所得归朝廷;非耕地为皇家所有，允许入内，按其所获之利收取山林池泽之税，税归皇帝。

在这项制度的雏形期，因为耕地多，所以田赋占全国税收的大半，而山林池泽税只是少数。那么把多数给国家，少数给皇室，还颇为合理。然而后来两项商业的兴起，让这一制度变得不太合理了，这两项商业就是盐铁。

因为没有人不吃盐，没有人家里不用铁器，所以盐铁是当时最易生财的两种商业。盐铁之利的膨胀从战国时候就开始了，又因为汉代的田租很低，只有三十分之一，所以商税逐渐超过了田赋。

少府的收入超过大司农，皇室私产超过政府公费，这不是制度设计的初衷，但却是经济形势变化的必然，这就形成了一对矛盾。而经济基础决定上层建筑，当经济形势发展到一个临界点，就必然引发制度的变革。这一临界点在汉武帝发兵征讨匈奴时，到来了。

汉朝初年，历经长期战乱的国家亟待修养生息，因此几代皇帝都采用黄老之说，轻赋税徭役，让民间恢复生产，其中盐铁也是由民间私营的。这一治国理念的效果是显著的，到汉武帝登基时，他的父亲景帝和祖父文帝所开创的文景之治为他留下了丰饶的财富，于是雄才伟略的武帝得以施展自己的政治抱负。

然而再多的钱也有花光的时候，武帝中期，讨匈奴，通西域，军费开支浩繁，加上天灾不断，百姓四处流亡，国库空虚，由大司农统管的政府财政终于入不敷出。但是仗还得打，政府还得运行，钱从哪儿来呢?农乃国之本，田租三十分之一的定额实行已久，不宜轻易变革。那么再要钱，汉武帝就只能求助少府了。把少府的钱用于军费和政府开支，相当于把皇帝私产捐献给国家。武帝不仅自己捐，同时命令地方上的富人，最主要的是盐铁商人，和他一样把私产借贷给国家。但他没想到的是，那些坐拥财富的豪族并不像他一样慷慨，命令发出，响应者寥寥：「富商大贾，冶铸鬻盐，财或累万金，而不左公家之急，黎民重困」。

煮海成盐，开山成铁，这山和海的所有权本身就归皇帝所有。换句话说，这些商人本身挣得就是皇帝的钱，现在皇帝有了难处，商人却不愿意帮助皇帝。这让武帝大为光火，愤怒的武帝马上开始了对商人的反击：他一方面向商人课以重税，另一方面则开始断商人财路，其中最重要的一条就是接受桑弘羊的建议，「笼天下盐铁」，把盐铁由原来的私营改为国家专营。

三、盐铁专营的历代发展

汉武帝元狩六年(公元前117年)，孔仅和东郭咸阳就提出了一个实施盐铁官营的具体方案。 盐的官营采用募民煮盐而官府专卖的做法; 铁的官营，则由官府彻底垄断。汉武帝还是很快批准了这一方案。 在最初几年盐铁官营特别是铁的铸作曾取得明显成效，但由于他们多选用商贾担任盐铁官，所以不但执行的不彻底，还造成了严重的吏治混乱现象。

桑弘羊掌管财政大权后，增设大农部丞数十人对郡国盐铁官分别予以整顿，并增加了盐铁官的设置地区。据统计，经过桑弘羊的努力，一共设置了三十五处盐官(一说三十六处)，分布在全国二十七个郡，盐铁官营前，这些地区的私营盐业都非常发达，国家对它们采取征收盐税的政策;铁官则至少设置了四十八处，分布于四十个郡国，所有铁官均由大司农所属铁市长丞掌管，基本完善了盐铁官营的管理系统和经营网络。由于资金雄厚和人力充足，在盐铁官营全面实施后，它们的生产规模都迅速扩大起来。

官营盐铁业的规模化生产，无论其资金、设备和人员方面，还是降低成本、实行标准化生产和工艺技术改进方面，对于规模一般很小的私营盐铁业来说，都具有无可比拟的优越性。经过一段时间的实践和总结后，桑弘羊对大生产的优越性已经有了清醒的认识。在二十多年后的盐铁会议上，桑弘羊为了捍卫盐铁官营政策，就指出官营盐铁业的大规模生产要优于私营盐铁业的小规模经营。

然而，由于官僚体制所不可避免的种种弊端，盐铁官营也存在一些比较严重的问题。 为了完成规定的任务，官营铁器只注重产量，所生产的铁器多为应用很少的大农具，根本不适合农民使用。不仅如此，官营铁器还存在成本高、质量低、不准挑选、购买不便、强买强卖和强迫农民服役等问题。 更重要的是，官营盐铁的价格昂贵，许多贫民都根本买不起。

东汉时取消盐铁专卖，实行征税制。三国、两晋注重专买，南北朝时征税制复起。隋至唐前期，取消盐的专税，和其他商品一样收市税。唐安史之乱后，财政困难，盐专卖又开始实行。此后历朝历代，都加强了盐专卖，对铁则实行征税制，不再与盐同例看待。盐铁专卖使封建国家获得了可观的收益，特别是盐，一直是历代封建政府牢牢掌握的最重要的专卖商品，其收入是历代政府的重要财源。

四、盐铁专营的现代评价

在西方的经济理论中，国家财政收入的主要来源，甚至唯一的来源是税赋，在这一点上，无论是社会主义经济学家或资本主义的自由经济学派都无分歧。卡尔·马克思就曾言，“赋税是政府机器的经济基础，而不是其他任何东西”，“国家存在的经济体现就是捐税”。即便在当代的制度经济学理论中，这一认识也未有改变，道格拉斯·诺斯认为，政府是“一种提供保护和公正而收取税金作为回报的组织，即我们雇政府建立和实施所有权”。

在西方的法治意识中，从来强调公民的纳税人角色，从14世纪开始，“无纳税人同意不得征税”这个理念在法国和英国似乎都牢固地确定了下来。人们经常提起这句话，违反它相当于实行暴政，恪守它相当于服从法律。特别是在美国，商店直接把商品价格与消费税分列出来，让你买一杯咖啡都意识到自己在纳税。可是在中国，统治者更愿“寓税于价”。陈寅恪曾说中国的统治术中有“诈术”的成分在里面，管仲那句“取之于无形，使人不怒”便是最好的印证。

“管仲变法”之后，中国的政府收入由税赋收入和专营收入两项构成，后者的实现，正是通过控制战略性的、民生必需之物资，以垄断专卖的方式来达成的。在这种体制内，政府其实变成了一个有赢利任务的“经济组织”，从而也衍生出一种根深蒂固的治理思想，即国家必须控制“关系到国计民生的支柱性产业”，国有企业应当在这些产业中“处于主导地位”。

在这种经济环境中，国有企业是那种“看上去像企业的政府”，而政府则是“看上去像政府的企业”，它们从各自的利益诉求出发，成为微观经济领域中的逐利集团。这种制度一旦形成，民营企业集群就被间夹其中，进退失措，成为被博弈的对象。这一中国式经济体制延续千年，迄今未变，而管仲，正是“始作俑者”。